Hacia un Nuevo Pacto Fiscal

Camilo Burich y Catalina Matus

EL CUMPLIMIENTO DE LA REGLA FISCAL se ha puesto a prueba en la última década por la tensión provocada dada las crecientes presiones de gasto, las cuales se conjugan con un bajo crecimiento de los ingresos fiscales (debido a las menores tasas de crecimiento), el estancamiento de la productividad y de una carga tributaria que no ha cambiado significativamente en respuesta a las nuevas necesidades. De ahí, las diferentes reformas e intentos de reforma en los últimos años. 

Actualmente el gasto fiscal es mayor al ingreso cíclicamente ajustado, lo que se traduce en promedio en un déficit estructural en torno al 1% del PIB y en una deuda que crece año a año. Así, los desafíos que se presentan hacen necesario un pacto fiscal que aumente la recaudación y genere recursos suficientes para dar respuesta a las demandas ciudadanas, con una mayor cobertura de los derechos sociales. Para avanzar hacia una sociedad de derechos, un nuevo pacto fiscal es imperativo. En las condiciones actuales, los recursos son insuficientes, por tanto, una reforma tributaria es la solución a considerar.

El presente artículo trata materias relacionadas a las iniciativas del Pacto Fiscal presentadas por el Gobierno a partir del rechazo al primer proyecto de la reforma tributaria en marzo del 2023. Primero se explica la nueva estrategia del Ejecutivo para avanzar con los objetivos planteados, en segundo lugar se desarrollan argumentos para apoyar la necesidad de una reforma tributaria. Finalmente se discuten los principales desafíos del sistema tributario y se entregan algunas consideraciones respecto al diseño de una futura reforma tributaria.

Un nuevo Pacto Fiscal para el Desarrollo:

Luego del rechazo a la idea de legislar sobre una reforma tributaria, el Gobierno decidió cambiar su estrategia y dividió el conjunto de medidas que componen el Pacto Fiscal en dos proyectos. La idea detrás de esto es avanzar primero en las iniciativas donde sea posible llegar a acuerdos, para luego entrar en la discusión sobre modificaciones impositivas, medida que provoca mayor recelo en la oposición.  

El Pacto Fiscal tiene dos grandes focos de atención: por una parte se encuentran aquellas medidas relacionadas a la fiscalización, cumplimiento tributario, iniciativas para impulsar el crecimiento y mejoras en la productividad; y por otra, aquello relacionado a cambios en impuestos, en particular, una reforma al impuesto a la renta y al patrimonio.

Luego de reuniones con diversos sectores partícipes del debate, se construyó una propuesta, la cual contiene seis componentes base: (i) Principios para un sistema tributario moderno, (ii) Necesidades y prioridades de gasto en favor de los habitantes del país, (iii) Compromisos de reforma para fortalecer la transparencia, eficiencia y calidad de servicio en el Estado, (iv) Impulso al crecimiento a través de la inversión, productividad y formalización de la economía, (v) Fortalecimiento de la administración tributaria y reforma del impuesto a la renta y (vi) Mecanismos institucionales para el seguimiento, monitoreo y evaluación del Pacto Fiscal. 

Principios para un sistema tributario moderno: lo principal es erigir un sistema tributario que grave proporcionalmente más a quienes tienen más, no existiendo discriminación entre contribuyentes ni tampoco abusos a través de la evasión y el uso de resquicios legales para eludir impuestos. 

Necesidades y prioridades de gasto: existen un conjunto de prioridades de gasto público producto de la insatisfacción de la ciudadanía, en particular en: pensiones, salud, seguridad ciudadana y protección social1. Las iniciativas en estas materias en su conjunto involucran recursos por 8.000 millones de dólares, equivalentes a 2,7% del PIB en régimen2. Esta es una de las razones por las que se requieren mayores recursos. 

Fortalecer la transparencia, eficiencia y calidad de servicio en el Estado: se proponen cerca de 20 iniciativas sustantivas que buscan mejorar la eficiencia, calidad y transparencia del gasto público y de los servicios3

Impulso al crecimiento: se han diseñado 38 iniciativas para impulsar el crecimiento, las cuales están distribuidas en tres áreas: Inversión pública y privada; Productividad y capital humano; y Formalización. Estas medidas tienen como objetivo revertir el estancamiento de la productividad de la economía chilena, entre las que se encuentran: incentivos tributarios a la inversión en capital fijo, depreciación semi instantánea, modificaciones regulatorias para reducir el tiempo de tramitación de los proyectos de inversión, incentivos a la inversión en investigación, innovación y desarrollo, y medidas para reducir la informalidad. En materia de diversificación y para aprovechar las oportunidades económicas se identifican 5 áreas prioritarias: Minería, Litio, Energías Renovables, Hidrógeno Verde y Economía Digital, cada una de ellas consta con metas específicas al 2026 e instrumentos para avanzar con los objetivos trazados.  

¿Por qué es necesaria una reforma tributaria?

Las demandas ciudadanas en la actualidad se cimentan en el aumento del alcance y de la cobertura de derechos sociales, donde una provisión más eficiente de los servicios del Estado requiere de mayores recursos públicos. La seguridad y el fortalecimiento de la economía, salud, educación y pensiones implican un mayor gasto permanente e inversión fiscal que deben ser financiados responsablemente. 

El 2020 Chile tan sólo destinó un 0,34% del PIB a inversión y desarrollo, muy bajo en comparación al resto de los países de la OECD, cuyo un promedio es de 2,96% del PIB (OECD, 2023a). Por otra parte, nuestro país posee un índice de complejidad económica considerado “bajo”, encontrándose en el puesto 74 de 131 países, aun cuando en términos de PIB y PIB per cápita se encuentra en la posición 41 y 51 del mundo (OEC, 2021). Estas cifras muestran la necesidad de generar estímulos que mejoren la productividad, en este sentido algunas medidas del Pacto Fiscal, y principalmente la reforma tributaria, pueden ser el camino que ayude a propiciar esos cambios.

Según datos de la OECD (2022) la carga total de los impuestos en Chile es de 19,4% del PIB, siendo la tercera más baja de los países de la organización sólo por encima de México y Colombia; así también, se sitúa lejos de la media (33,5% del PIB) con una brecha de 13 puntos porcentuales.

Estas cifras muestran que la recaudación de impuestos de Chile es baja, sin embargo, algunos las han cuestionado argumentando que estas no consideran las contribuciones privadas a la seguridad social. A pesar de esto, si se excluyen las contribuciones a la seguridad social (CSS) e incluyen las contribuciones del sector privado al análisis, la participación tributaria de Chile mejora, pero sigue siendo insuficiente. En concreto, al excluir las CSS la brecha entre la relación impuestos/PIB de Chile y la media de los países de la OECD se reduce, con una carga tributaria de 17,8% y 23,9% respectivamente. Cuando se incluyen las contribuciones obligatorias al sector privado, el impuesto sobre el PIB de Chile aumenta a un 25,5% y se acerca a la media de la OECD de 34,7% (una brecha de aproximadamente 9 puntos porcentuales). Cualquiera sea el escenario, Chile se mantiene en la parte baja de la distribución, entre los cinco países de menor carga tributaria, superando sólo a México, Irlanda, Colombia y Turquía. 

Si se analiza la carga tributaria cuando estos países tenían ingresos similares al de Chile, se mantiene una brecha importante y significativa. El PIB per cápita promedio de la OECD era similar al de Chile actual en 1978 y tenían en promedio una relación impuesto/PIB de 31,1% (OECD, 2022). Estas muestran que Chile tiene un vasto margen para aumentar su carga tributaria, haciendo imperativo avanzar en esa dirección.

Por otra parte, el rol redistributivo que aportan los impuestos es una variable importante de analizar. Chile es un país desigual y los impuestos son un mecanismo que puede mejorar esto. Con la actual estructura impositiva la desigualdad antes y después de impuestos es bastante similar, y así lo muestran los datos del 2019 del índice de Gini, cuya cifra antes de impuestos es un 0,49 descendiendo tan sólo 0,03 después de impuestos, una leve reducción a la hora de medir la desigualdad

La combinación de un sistema tributario regresivo y una baja capacidad recaudatoria es en sí misma compleja, el conflicto se acentúa con los altos niveles de desigualdad existentes. La regresividad del sistema debe revertirse en miras de gestar una estructura económica que logre satisfacer las múltiples demandas ciudadanas, haciendo que quienes tienen más aporten más. Actualmente existe una carga tributaria decreciente para los contribuyentes de más altos ingresos, impidiendo que se logre generar un aumento del bienestar social. Las estimaciones indican que mientras el 1% de más altos ingresos tiene una carga tributaria efectiva de 19,7% respecto a sus ingresos totales, para el 0,1% de más altos ingresos la carga efectiva es de 16% y para el top 0,01% esta cifra es de tan sólo un 11,8%. Por el efecto del IVA, el contraste es mayor si consideramos que la carga tributaria promedio del 50% de menores ingresos es aproximadamente 15,8% (Ministerio de Hacienda, 2022). Esta última estimación es conservadora, ya que, en promedio las personas en los primeros cinco deciles consumen más que sus ingresos, producto de la existencia de deuda. 

Los datos sobre la carga tributaria efectiva de los más altos ingresos (Top 1%, Top 0,1% y Top 0,01%) muestra que el sistema tributario es regresivo en la parte alta de la distribución. Un nuevo pacto fiscal debe tomar esto en cuenta y evitar que los más altos ingresos del país paguen tasas de impuestos efectivas menores a las que deberían. La progresividad es una opción viable para disminuir la concentración de la riqueza y al mismo tiempo tiene un gran potencial recaudatorio. 

Consideraciones finales

Para avanzar en una serie de reformas e inquietudes ciudadanas que requieren financiamiento, Chile debe cambiar su sistema tributario.  La responsabilidad fiscal implica que gastos permanentes sean financiados con ingresos permanentes, y durante la última década las presiones sistemáticas de gasto y la baja recaudación tributaria han puesto en tensión el cumplimiento de esta regla. En este contexto hay que reconocer que una reforma tributaria es necesaria y las condiciones en la que esta se estructure deberán ser parte de la discusión. 

Por otra parte, la productividad se encuentra estancada y una construcción adecuada de las reformas pueden generar incentivos que estimulen la economía, financiado políticas productivas, que en última instancia aumenten la recaudación vía crecimiento y al mismo tiempo desarrollen al país.

Desde organismos como la OECD han expresado que Chile necesita aumentar la carga tributaria en pos de financiar incrementos en gastos para áreas tan importantes para el desarrollo como la salud, educación y la infraestructura. Así se refleja en su informe de septiembre del 2022 donde se mencionan como parte de sus recomendaciones; el aumentar la recaudación de impuestos, la cantidad de impuestos y el ratio impuestos/PIB. (OECD, 2022).

Se debe generar una nueva reforma tributaria que apunte a mayores niveles de progresividad, costo-eficiencia y transparencia, y lo acá propuesto va en esa línea. Es necesario que las fuerzas políticas se sienten a conversar y lleguen a un acuerdo en esta materia. Los desafíos son importantes, debemos ser capaces de generar un pacto que sea beneficioso para Chile y entregue certidumbre al sistema. Que el Pacto Fiscal tenga buenos resultados no sólo depende de sus buenas intenciones, sino que también de una buena ejecución del conjunto de iniciativas que lo componen. Todo esto requiere de compromisos más allá de los ciclos electorales de un sistema político.  

  1. Pensiones para aumentar el monto y la cobertura de la PGU, reforma al mecanismo de cobertura a la vejez; salud con el fortalecimiento de la atención primaria y la construcción de centros comunitarios de salud mental infanto-juvenil, adulto y adicciones; seguridad ciudadana con la creación del Sistema Nacional de Protección de Víctimas y Testigos de Crimen Organizado, mejoras en las policías y en la administración de la justicia; fortalecimiento del Sistema de Prevención y Rehabilitación, recuperación de espacios públicos, inversión en equipamiento y tecnología para mejorar el control y la seguridad; y protección social enfocada en las inversiones para reforzar el Sistema Nacional de Cuidados y las Salas cunas.
  2. De este, un 1,2% del PIB es para pensiones, 0,9% para salud, 0,3% para seguridad ciudadana y 0,3% para protección social.
  3. Por ejemplo, con la creación de la Agencia para la Calidad de las Políticas Públicas, el control de los aportes a privados principalmente a fundaciones y ONGs, el fortalecimiento de ChileCompra y la aplicación de técnicas modernas de auditoría e inteligencia artificial para detectar anomalías en compras y transferencias públicas.
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